1946年政治協商會議后，中國各界期盼的和平民主建國目標并未實現，代之而來的是三年內戰(zhàn)。至1947年下半年，人民解放戰(zhàn)爭由戰(zhàn)略防御轉為戰(zhàn)略進攻，中國國內的政治軍事格局發(fā)生了重大變化。1948年，中國共產黨在紀念五一國際勞動節(jié)的口號中，發(fā)出召開政治協商會議、討論并實現召集人民代表大會、成立民主聯合政府的號召。隨著中國政治軍事格局的進一步變化，至1948年11月25日，在《關于召開新的政治協商會議諸問題》的協議中，賦予新政協“制定共同綱領”和“建立中央人民政府”的使命，即由政協代行人大職責，以協商方式建立中華人民共和國。

　　一、“五一口號”是協商建國的邏輯起點

　　1948年4月30日的中共中央書記處擴大會議通過了《“五?一”勞動節(jié)口號》(以下簡稱為“五一口號”)。其中，特別是對第五條，即召開政治協商會議，成立民主聯合政府的問題，進行了熱烈的討論。距離奪取全國勝利的目標已經不太遙遠，中國共產黨的領導人，一方面要在軍事戰(zhàn)場上作戰(zhàn)，徹底消滅國民黨的軍事力量；一方面又要從政治戰(zhàn)場上作戰(zhàn)，組織、召開新的政治協商會議，成立民主聯合政府，讓那些飽嘗蔣介石政權專制、獨裁苦果的各民主黨派、無黨派民主人士和群眾團體的領袖們，以參加政治協商會議的形式，共享勝利的果實，當家作主，共同籌劃新生的民主共和國。

　　“五一口號”共二十三條，其中第五條明確提出：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。

　　“五一口號”的發(fā)表，得到了國內外特別是香港民主黨派和各界人士的強烈響應。5月2日，中共香港分局向留港的民主黨派和無黨派著名民主人士，傳達了中共中央的“五一口號”，與會者喜形于色，備受鼓舞，紛紛表示擁護中國共產黨的這一決定。

　　5月5日,中國國民黨革命委員會李濟深、何香凝，中國民主同盟沈鈞儒、章伯鈞，中國民主促進會馬敘倫、王紹鏊,致公黨陳其尤，中國農工民主黨彭澤民，中國人民救國會李章達，中國國民黨民主促進會蔡廷鍇，三民主義同志聯合會譚平山，無黨派人士郭沫若等于香港聯合致電中共中央毛澤東主席，認為：“各民主黨派，各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”，適合人民時勢之要求，尤符同人等之本旨，曷勝欽企。李濟深、何香凝、沈鈞儒、章伯鈞、馬敘倫、王紹鏊、陳其尤、彭澤民、李章達、蔡延鍇、譚平山、郭沫若等聯合通電國內外各報館、各團體和全國同胞，公開響應中共中央“五一口號”。

　　接著，臺灣民主自治同盟、馬來西亞吉靈丹州僑團、陳嘉庚代表的新加坡華僑等紛紛致電毛澤東主席，表示響應中共中央“五一口號”，衷心希望早日召開新政協，建立聯合政府。而且在不長的時間內，不少黨派和團體還分別發(fā)表聲明，或舉行各種會議和活動，響應中共中央“五一口號”。期間，一些民主人士如沈志遠、鄧初民、馬敘倫、郭沫若等在報上發(fā)表文章，或編成小冊子對比新舊政協的異同，闡明新政協的性質、任務，從理論上、思想上為新政協催生，掃除思想障礙。

　　組織籌備召開新政治協商會議，最重要的工作之一，就是如何把在香港、上海等地以及海外的民主人士，安全地接到解放區(qū)。在中共中央的精心安排下，從1948年8月起，各民主黨派、無黨派人士和海外華僑代表，應邀從國民黨統治區(qū)及海外進入解放區(qū)。由于當時戰(zhàn)略決戰(zhàn)還未進行，華北、東北的一些大城市尚未解放，因此，解放區(qū)接待民主人士的地點，一個是東北的哈爾濱，一個是河北省平山縣附近的李家莊。

　　到1948年9月，從北平、上海到達李家莊的民主人士有：符定一、吳晗、劉清揚、周建人、韓兆鶚、吳羹梅的代表何懼等。到1949年1月，又陸續(xù)到達李家莊的民主人士有：翦伯贊、楚圖南、田漢、胡愈之、費孝通、張東蓀、雷潔瓊、嚴景耀、沈茲九、王蘊如、嚴信民、楊剛、宦鄉(xiāng)、袁鎮(zhèn)、張曼筠、安娥、周穎等。

　　在李家莊，民主人士們主要工作是討論中央統戰(zhàn)部提出的《關于召開新的政治協商會議諸問題》的草案。由于是在中共中央所在地，大家有什么問題，能及時與中央領導同志和中央統戰(zhàn)部的同志協商，思想認識很快就統一了?！蛾P于召開新政治協商會議諸問題》的草案，很快得到了修改和補充。

　　在不少民主人士進入李家莊的同時，一大批民主人士陸續(xù)來到哈爾濱。1948年9月28日，沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇四人首批由香港來到哈爾濱，與先期來到哈爾濱的朱學范住在一起。對于已經來到東北的民主人士，中共中央很重視。9月18日，中共中央就歡迎民主人士進入解放區(qū)電示中共東北局：要熱烈歡迎前來的民主人士。在各方人士住哈（哈爾濱）期間，可由高崗、張聞天、林楓代表東北局與他們正式商談，征詢他們對召開新政協會議的時間、地點、人選及議程的意見。

　　1948年10月3日，中共中央毛澤東、朱德、周恩來致電慰問到達哈爾濱的民主人士沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇。10月8日，中共中央將《關于召開新的政治協商會議諸問題》草案電發(fā)中共東北局高崗、李富春，并請他們就其中諸項問題，約集已在哈爾濱的沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇、王紹鏊、高崇民、朱學范等七人商榷。電文中說，這是中共中央委托東北局與他們商談的書面材料，正式征求他們的意見，請和他們仔細地加以斟酌。他們如有不明了之處，應善為解釋。他們如愿參觀各地建設或訪問他們的友好及我黨負責人員，應盡量予以招待和提供便利條件。

　　《關于召開新的政治協商會議諸問題》的文件草案，是在同已經來到李家莊的民主人士充分商討的基礎上產生的。這個草案的內容包括：新政協召集問題；新政協人選問題；召開新政協的時間、地點問題；新政協準備討論的事項等。這個草案，可以說是協商建國的藍本。

　　1948年10月21日，中共東北局負責人高崗、李富春根據中共中央的指示，約集在哈爾濱的民主人士沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇、王紹鏊、高崇民、朱學范、李德全等就《關于召開新的政治協商會議諸問題》草案舉行第一次座談。經過多次商談，及與中共中央電訊往來，至11月25日，高崗、李富春代表中共中央與在哈爾濱的各黨派民主人士沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇、王紹鏊、朱學范、高崇民、李德全等，達成了《關于召開新的政治協商會議諸問題》的協議（11月20日，中共華南分局方方、潘漢年、連貫致電中共中央，報告其與在港各民主黨派、無黨派民主人士座談《關于召開新的政治協商會議諸問題》的情況及提出的若干意見），包括三項十三條具體內容，其中一個重要內容是賦予新政協“制定共同綱領”和“建立中央人民政府”的使命。因為，“五一口號”的政治設計是，新政協召集人大會議后，即完成自己的歷史使命，而后再由人大建立政府?，F在的方案，則把建立政府的任務，由人大轉交政協。這種變化反映了當時中國的客觀要求。因為按照中共原來設計的政治進程，建國任務應由全國人民代表大會完成，但召開全國人大的前提是全民普選，而這在當時戰(zhàn)爭狀態(tài)下是無法進行的工作。同時，由于國內戰(zhàn)局正處于決戰(zhàn)階段，又急需建立中央政權打掉國民黨的正統地位。正是基于現實的多重因素，東北的一些民主人士建議：由政協代行人大職責。中共中央很快同意了這一建議，這樣新政協就要代行人大職責，但是“協商建國”。

　　協議中關于籌備會地址，預定為哈爾濱。至1949年1月，北平和平解放，籌備新政協的地址自然變?yōu)楸逼健８鼽h各派的代表人士逐步匯集北平，其間盡管也有不少插曲，但到6月，召開新政協的條件也逐步成熟，6月15日，新政治協商會議籌備會第一次全體會議召開，6月16日，《新政治協商會議籌備會組織條例》《參加新政治協商會議籌備會的各單位代表名單》《新政治協商會議籌備會各小組名單》正式公布，6月19日，又公布了《關于參加新政治協商會議的單位及其代表名額的規(guī)定》，這些條例、規(guī)定等是《關于召開新的政治協商會議諸問題》的協議內容的具體化，它們構成了新政治協商會議協商建國的基本內容和任務。

　　其中，《新政治協商會議籌備會組織條例》第三條規(guī)定：新政治協商會議籌備會負責進行新政治協商會議之一切籌備事宜，其中心任務為：一、商決并邀請參加新政治協商會議之單位和代表；二、決定新政治協商會議開會之時間、地點及議程；三、擬定新政治協商會議組織條理草案；四、制定共同綱領；五、提出建立中華人民共和國政府之方案。這一條實際上是對新政治協商會議基本內容的規(guī)范，是協商建國的基本內容和使命。

　　《新政治協商會議籌備會各小組名單》規(guī)定了籌備會的六個小組及其成員組成。六個小組分別為：第一小組，擬定參加中國人民政治協商會議之單位及其代表名額，組長李維漢，副組長章伯鈞；第二小組，起草中國人民政治協商會議組織法，組長譚平山，副組長周新民；第三小組，起草中國人民政治協商會議共同綱領，組長周恩來，副組長許德珩；第四小組，起草中華人民共和國中央人民政府組織法，組長董必武，副組長黃炎培（離平時由張奚若代）；第五小組，起草宣言，組長郭沫若，副組長陳邵先；第六小組，擬定國旗國徽國歌方案，組長馬敘倫，副組長葉劍英、沈雁冰。這六個小組與新政治協商會議召開時的六個分組委員會的職能基本一致，就是第一小組變成了“代表提案審查委員會”。

　　《關于參加新政治協商會議的單位及其代表名額的規(guī)定》具體規(guī)定了參加新政治協商會議的45個單位，另設了一特別邀請單位。對于參加新政治協商會議的單位及其代表名額以及后來新政協召開時的具體名單，籌備會是用非常慎重、非常嚴肅的態(tài)度來處理和擬訂的。尤其是對具體名單的確定，往往會經過多次反復和協商。經過近三個月的工作，確定了662位代表的名單，可以說包容了當時中國各黨各派、各階層主要代表人士，的確是代表性最完備的一張名單，表示了全國人民力量的大團結。

　　1949年9月17日，新政協籌備會召開第二次全體會議。會議一致通過將“新政治協商會議”改稱為“中國人民政治協商會議”。會議通過了《中國人民政治協商會議組織法》草案、《中華人民共和國中央人民政府組織法》草案和《中國人民政治協商會議共同綱領》草案等文件，作為正式向即將召開的中國人民政治協商會議第一屆全體會議提出的議案。

　　二、新政協的協商建國和新中國的政治制度

　　1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議（新政治協商會議）第一屆全體會議在北平召開。參加這次會議有各黨派、團體、無黨派民主人士和特邀代表662人。包括中國共產黨、中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國人民救國會、三民主義同志聯合會、中國國民黨民主促進會、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟、中國人民解放軍、中華全國總工會、各解放區(qū)農民團體、中國新民主主義青年團、中華全國婦女聯合會、學生聯合會以及工商界、文化界、教育界、新聞界、自由職業(yè)界、少數民族、國外華僑、宗教界等方面的代表。毛澤東在開幕詞中莊嚴宣告：“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎之上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執(zhí)行全國人民代表大會的職權。中國人民政治協商會議在自己的議程中將要制定中國人民政治協商會議的組織法，制定中華人民共和國中央人民政府的組織法，制定中國人民政治協商會議的共同綱領，選舉中國人民政治協商會議的全國委員會，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，制定中華人民共和國的國旗和國徽，決定中華人民共和國國都的所在地以及采取和世界大多數國家一樣的年號。”這表明了中國人民政治協商會議第一屆全體會議的歷史使命和作用：代行全國人民代表大會的職權，制定臨時憲法（共同綱領）和兩個組織法；選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，宣布中華人民共和國成立。會議通過的《中國人民政治協商會議組織法》《中國人民政治協商會議共同綱領》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，既是中國各黨派、團體、無黨派民主人士等協商建國的標志，又構成了新中國成立時的最基本的法律制度和政治制度，也是當代中國發(fā)展進步的政治制度基礎。

　　《中國人民政治協商會議組織法》共六章二十條。在總則中，規(guī)定了人民政協的性質、宗旨和任務：“中國人民政治協商會議（以下簡稱中國人民政協）為會中國人民民主統一戰(zhàn)線的組織，旨在經過各民主黨派及人民團體的團結，去團結全中國各民主階級、各民族，共同努力，實行新民主主義，反對帝國主義、封建主義及官僚資本主義，推翻國民黨的反動統治，肅清公開的及暗藏的反革命殘余力量，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，恢復并發(fā)展人民的經濟事業(yè)及文化教育事業(yè)，鞏固國防，并聯合世界上以平等待我之民族及國家，以建立及鞏固由工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的獨立、民主、和平、統一及富強的中華人民共和國。”《組織法》對中國人民政協全體會議的職權作了如下規(guī)定：“制定或修改中國人民政治協商會議組織法；制定或修改由參加中國人民政協的各民主黨派及人民團體共同遵守的新民主主義的綱領即中國人民政治協商會議的共同綱領；在普選的全國人民代表大會召開以前，執(zhí)行全國人民代表大會的職權：甲、制定或修改中華人民共和國中央人民政府組織法。乙、選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權。丙、就有關全國人民民主革命事業(yè)或國家建設事業(yè)的根本大計或主要措施，向中華人民共和國中央人民政府提出決議案；在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關國家建設事業(yè)的根本大計或主要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案；選舉中國人民政協全國委員會。”組織法還對參加單位及代表、全國委員會等作了規(guī)定。

　　《中國人民政治協商會議共同綱領》是新中國的臨時憲法，共有七章六十條加一序言。共同綱領宣布：“中國人民政治協商會議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎”,“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，為中國的獨立、民主、和平、統一和富強而奮斗?！薄爸腥A人民共和國聯合世界上一切愛好和平、自由的國家和人民，首先是聯合蘇聯、各人民民主國家和各被壓迫民族，站在國際和平民主陣營方面，共同反對帝國主義侵略，以保障世界的持久和平?！惫餐V領明確宣布反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，取消帝國主義在中國的一切特權，沒收官僚資本為全民所有，實行土地改革，并規(guī)定了新中國的軍事、經濟、文化、民族、外交等方面的基本政策，它起著臨時憲法的作用。它作為中國人民當時的臨時大憲章，明確地規(guī)定了新中國的一切內外政策的總出發(fā)點和基礎。共同綱領規(guī)定：“中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府。各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權的機關?！薄皣易罡哒鄼C關為全國人民代表大會，全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權的最高機關。”“中國人民政治協商會議為人民民主主義統一戰(zhàn)線的組織形式。其組織成分，應包含有工人階級、農民階級、革命軍人、知識分子、小資產階級、民族資產階級、少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表?！薄案骷壵鄼C關一律實行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會向人民負責 并報告工作。人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。在人民代表大會和人民政府委員會內，實行少數服從多數的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府。”

　　基于民主集中制原則的人民代表大會制的政權，從制度設計的初衷看，是希望既最大限度地聯系群眾、最大限度地代表民意，又最集中而強有力行使政權，提高行政效率。 這樣的政權制度設計,既受到當時蘇聯政體的影響，又與中國當時的政治社會環(huán)境密切相關。

　　《中華人民共和國中央人民政府組織法》六章三十一條，其總綱規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的，團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政的國家?！薄爸腥A人民共和國政府是基于民主集中原則的人民代表大會制的政府?！薄霸谄者x的全國人民代表大會召開前，由中國人民政治協商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權?！痹摲ň唧w規(guī)定了中央人民政府委員會的基本職責和權力。

　　1949年9月30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議宣告了新中國——中華人民共和國的成立。會議選舉了中央人民政府委員會，選舉毛澤東為中央人民政府主席，選舉朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟深、張瀾、高崗為中央人民政府副主席，選舉陳毅等56人為中央人民政府委員；選舉毛澤東等181人任人民政協全國委員會委員。

　　1949年10月1日下午2時，中央人民政府委員會舉行第1次會議。會議接受新政協的《共同綱領》為中央人民政府的施政方針，選舉林伯渠為秘書長，任命周恩來為中央人民政府政務院總理兼外交部長，毛澤東為中央人民政府人民革命軍事委員會主席，朱德為中國人民解放軍總司令，沈鈞儒為最高人民法院院長，羅榮桓為最高人民檢察署檢察長。同日下午3時，首都30萬人在天安門廣場集會參加開國盛典，慶祝中華人民共和國成立。毛澤東莊嚴宣布中華人民共和國中央人民政府已于本日成立了。這是中國幾千年歷史的根本轉變。

　　中國人民政治協商會議在完成了其協商建國的歷史使命后繼續(xù)存在，因為“中國人民政治協商會議是一個包含了工人階級、農民階級、城市小資產階級、民族資產階級和一切愛國民主主義的統一戰(zhàn)線組織。既然是這樣一個組織，就不應該開一次會議就結束，而應該長期存在?！?“人民政協全國委員會，便是同中央人民政府協議事情的機構。一切大政方針，都先要經過全國委員會協議，然后建議政府施行?！钡鹊狡者x的全國人民代表大會召開，“那時中國人民政治協商會議全體會議，才不再代行全國人民代表大會的職權，但是它仍將以統一戰(zhàn)線的組織形式而存在，國家大政方針，仍要經過人民政協進行協商。”另外，從建國初期的政權設計看，“新民主主義的政權制度是民主集中制的人民代表大會的政府”，雖然“是屬于以社會主義蘇聯為首的代表大會制度的范疇之內的”，“但是也不完全同于蘇聯制度，蘇聯已經消滅了階級，而我們則是各革命階級的聯盟。我們的這個特點，就表現在中國人民政治協商會議的形式上?！?/p>

　　建國后至1954年9月第一屆全國人民代表大會召開，中國人民政治協商會議代行了全國人民代表大會的職權，是國家最高權力機關，但同時也是協議機關，是統一戰(zhàn)線的組織形式。從1954年9月第一屆全國人民代表大會召開后，新中國的政治制度作了這樣那樣的調整和完善，但其基本的內容和形式也是在中國人民政治協商會議第一屆全體會議中或作了規(guī)定或有了設想的，今天我們強調的“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！睂嶋H上也可以在協商建國的歷史過程和新政協通過的基本法律規(guī)范中，以及第一屆中國人民政治協商會議期間的實際政治過程中找到其思想淵源和政治雛形。

　　作者：黃福壽 上海師范大學比較政黨研究中心主任、教授、博士生導師，復旦大學統戰(zhàn)理論研究基地特聘專家，上?？茖W社會主義學會副會長

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